7.0 CARACTERÍSTICAS PREDOMINANTES DE LOS MERCADOS DE TIERRA URBANA DE VIVIENDA EN LA REGIÓN METROPOLITANA DE PANAMÁ

El análisis del desarrollo presente y futuro de la Región Metropolitana de Panamá (RMP) tiene, como uno de sus temas fundamentales, la cuestión de la tierra urbana y su gestión. Esto es aún más importante en el marco de un esfuerzo de planificación que propone introducir algunas transformaciones con el fin de alcanzar metas de desarrollo urbano sostenible.

En el territorio de uso múltiple y complejo que comprende la RMP, la tierra pasa a ser valorada no solamente en función del uso específico que posibilita, sino también por su papel en el conjunto del ecosistema, donde el agua, los bosques, los suelos y la biodiversidad constituyen elementos determinantes que deben considerarse en los análisis y en la formulación de políticas. Esto es evidente en las consideraciones y recomendaciones en torno al territorio del Canal y su la cuenca hidrográfica, por parte de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), ya que el aprovechamiento del área en cuestión no puede dejarse únicamente al arbitrio de las fuerzas del mercado, en el sentido de que la lógica de búsqueda de beneficios por parte de los capitales individuales concurrentes, no garantiza necesariamente el alcance de metas de desarrollo sostenible por razones de escala, de tiempo y de montos de inversión. Mutatis mutandis, estas consideraciones también se aplican al desarrollo urbano de las áreas metropolitanas de Panamá y Colón, donde se puede constatar, en primer lugar, que el manejo de la tierra urbana está enmarcado en las condicionantes que impone la operación del Canal y el manejo de su cuenca y, en segundo término, en la adopción de medidas que procuren el funcionamiento óptimo de ambas ciudades.

Por otra parte, es preciso identificar, así sea someramente, las características de funcionamiento del mercado de tierra urbana, ya que se trata de un proceso social que está determinado, en el nivel general, por la dinámica económica, social y ambiental, y por las características del funcionamiento del Estado; y, en el nivel particular, por la regulación específica que rige el acceso, las transacciones y el uso de la tierra urbana como bien.

En primer lugar, éste análisis está basado en algunas premisas generales derivadas de trabajos recientes sobre el tema de los mercados de tierra urbana (Lungo, 1996; Jaramillo, 1995; Trivelli, 1994), que se exponen a continuación:

1. No existe un sólo mercado, sino varios submercados de tierra urbana, los cuales, aunque interrelacionados, operan en forma segmentada y obedecen a lógicas diferentes, dado que su funcionamiento depende de las características del desarrollo urbano de la ciudad en la que operan.
2. La gestión de la tierra urbana no se limita a las tierras cuyo estatus legal las define como urbanas, ni tampoco a aquéllas que cuentan con infraestructura y servicios; las áreas rurales, potencialmente urbanizables, también están incorporadas a los mercados.
3. En el proceso de producción de la tierra urbana, participan los sectores público y privado, estableciendo una red compleja de relaciones que trasciende los intereses individuales de ambos sectores, y configura la forma específica de la oferta de tierras.
4. La demanda de tierra urbana no es una demanda final; la tierra es requerida como soporte para la realización de otras actividades: construcción de viviendas, de edificaciones industriales, comerciales e institucionales, de infraestructuras, etc.
5. La valorización de la tierra urbana, y el precio que representa esta valorización en el mercado, son consecuencia del desarrollo urbano en general, y dependen, fundamentalmente, del entorno inmediato o próximo, es decir, de la localización de una determinada parcela de tierra, y, sólo de manera muy subordinada, de sus características propias.
6. La escala y la localización de áreas urbanas, en relación al ecosistema, pueden atribuirle un valor intrínseco a la tierra urbana que no necesariamente se verá reflejado en su precio, pero que debe ser considerado en el momento de asignarle un uso.
7. Por las razones anteriores, pero principalmente porque la tierra urbana no es un bien que se puede reproducir de manera ilimitada, los mercados de tierra urbana son estructuralmente imperfectos, y generan externalidades negativas (diferencias entre costos y beneficios sociales, degradación ambiental, segregación, etc.), por lo que la regulación estatal y la participación social son factores importantes para contrarrestar tales efectos.

La regulación estatal a la que se refiere la última premisa, debe lograr un delicado balance de incentivos y restricciones, por lo que deben crearse las herramientas y la organización apropiadas en el nivel institucional, entre las cuales, el Plan Metropolitano deberá tener un papel preponderante. Asimismo, para alcanzar una mayor equidad en el funcionamiento del mercado de tierra urbana, es preciso crear mecanismos de amplia participación social en el tema de la gestión de la tierra. De esta manera, con el Estado desempeñando un efectivo papel regulador y con la incorporación activa de la sociedad civil, es posible plantear escenarios donde el mercado de tierras contribuya al desarrollo urbano sostenible, evitando la degradación ambiental urbana o mitigándola allí donde existe, y contrarrestando la segregación socioespacial, es decir, la segregación que se ejerce sobre la población en función de sus ingresos, característica nociva que impera en nuestros principales centros poblados.__arriba

7.1 El Mercado y la Gestión de la Tierra Urbana en la RMP

Visto que la ciudad de Panamá (distritos de Panamá y San Miguelito) concentra la enorme mayoría de la inversión en vivienda -privada y pública, pero especialmente privada-, el objetivo de esta aproximación al mercado de tierra urbana será establecer una caracterización de los rasgos más sobresalientes de su estructura y, a partir de esto, hacer una comparación con los sectores de Panamá Oeste, en el Área Metropolitana de Panamá, y del Área Metropolitana de Colón, con el fin de realizar una descripción cuantitativa de los grupos de ingreso que tienen acceso a las diversas opciones de adquisición de una vivienda en estos mercados.

El análisis se apoya fundamentalmente en los datos referidos a las construcciones particulares de edificaciones, de acuerdo con lo permisos expedidos al aprobarse los planos, en las oficinas de ingeniería municipal, oficinas de seguridad y en las alcaldías municipales de los distritos del área de estudio, y publicados por la DEC. Esta información, publicada a nivel de corregimiento e incluso de barrio, para el distrito de Panamá, resulta indispensable para el análisis, puesto que permite un estudio detallado en los corregimientos de este centro urbano, hacia donde se ha orientado, tradicionalmente, la mayor parte de la inversión privada, en función de la cual se ha estructurado el mercado de la tierra urbana. En el distrito de San Miguelito, sin embargo, la información sólo se publica a nivel de corregimiento, y en Panamá Oeste y Colón los datos se presentan apenas por distrito, mientras que, en Arraiján, la información sólo se ha sistematizado desde 1993.

Ante estas limitaciones, se realizaron muestras detalladas a partir de los formularios mensuales presentados por las oficinas municipales de Arraiján, Chorrera y Colón, para los años 1995 y 1996, con el fin de obtener la relación de la distribución interna de las inversiones, por corregimiento y barrio, en estos distritos.

Debe advertirse, por último, que no todas las obras cuyos permisos se tramitan, llegan a construirse durante el año de su aprobación (fuentes especializadas, en la Cámara Panameña de la Construcción y en la promoción inmobiliaria, estiman que un 85% de lo que se tramita se construye durante el mismo período). Por otra parte, en ocasiones los permisos caducan y son renovados, con lo cual la inversión proyectada aparece más de una vez, en períodos diferentes. En razón de lo anterior, la información no debe ser tomada como un dato absoluto, sino como un indicador tendencial que permite identificar las áreas de mayor inversión y, por tanto, las tierras que han llegado a adquirir mayores precios en el mercado, lo cual, a su vez, muestra los umbrales de acceso a la tierra según la capacidad de pago de la población. __arriba

7.2 El Área Metropolitana de Panamá

El desplazamiento de la población del antiguo centro de la ciudad (el "Casco Viejo", los corregimientos comprendidos entre San Felipe y Calidonia), y con este, la expansión urbana, principalmente hacia el norte, este y oeste de la ciudad, es un fenómeno que se inició en los años 1960, cuando el Casco Viejo poseía el 40% de la población total del AMP, mientras que los sectores del norte (San Miguelito, Las Cumbres y Chilibre), este (Juan Díaz, Pedregal, Tocumen y Pacora) y oeste (el distrito de Arraiján y la zona más urbanizada del distrito de La Chorrera), albergaban, en conjunto, menos del 25%.

Estas proporciones variaron diametralmente en el lapso de 30 años, y así, en 1990, en el Casco Viejo sólo vivía el 10% de la población metropolitana, mientras que en las tres periferias se concentraban más de dos tercios de sus habitantes (ver Figura 7.2-1).

FIGURA 7.2-1

La transformación espacial, resultante de este marcado desplazamiento de actividades hacia la periferia del AMP, no fue, sin embargo, tan dramática como las cifras hacen parecer, y esto, por causa de la particular estructura urbana del AMP, cuyas pautas de poblamiento estaban trazadas de antemano, primordialmente por la presencia del enclave territorial de la antigua Zona del Canal, cuya existencia no dejaba más caminos a la expansión urbana que las tierras a lo largo de vías existentes hacia La Chorrera (oeste), Chilibre (norte) y el aeropuerto de Tocumen (este). En otras palabras, la ciudad ocupó, como era previsible, el único espacio disponible para su expansión.

La manera en que este espacio fue ocupado, sin embargo, sí tuvo consecuencias en el patrón de urbanización, principalmente a causa del expediente de las tomas masivas de tierra que dieron lugar a las llamadas "barriadas brujas" (asentamientos espontáneos o informales), cuya presencia en el espacio urbano, combatida, tolerada o animada por los propietarios de la tierra y las autoridades, fue orientando el crecimiento ulterior de la ciudad sobre una nueva base: la construcción, y la autoconstrucción, de vivienda en propiedad -y no en alquiler, como era la pauta hasta entonces-. De esta manera, paralelamente a la aparición de las "barriadas brujas", también comenzaron a proliferar las urbanizaciones de casas en serie, del sector privado.

La puesta en marcha de los procesos formal e informal de producción de viviendas, generó a su vez la conformación de submercados particulares de tierra urbana, para atender las también particulares condiciones de la demanda (para los efectos de este análisis, será suficiente anotar que el submercado informal está subordinado al formal). El submercado formal, por su parte, dividió el espacio urbano en secciones, correspondientes a zonas de habitación localizadas según la capacidad de pago de la población, cuyo ejemplo más notorio fue la consolidación de una zona en el centro de la ciudad, situada entre el Casco Viejo y las periferias, que adquirió valorización rápidamente, y cuya localización central le confirió características de exclusividad que la separan nítidamente del resto del área urbana.

Una de las consecuencias de esta división espacial, combinada con la polarizada distribución del ingreso que caracteriza a la economía panameña, es la obtención de tales niveles de ganancia, por razones de exclusividad, que la mencionada zona central ha captado la enorme mayoría de la inversión privada residencial y, en cierta forma ha distorsionado el mercado -y el espacio- al delimitar un sector muy restringido de altas inversiones, que ejerce un efecto segregador sobre el resto de la ciudad. Este fenómeno puede apreciarse en un área que abarca aproximadamente la mitad de los corregimientos de Betania y San Francisco, y la totalidad de Bella Vista, y se presenta reiteradamente sobre diferentes porciones de la ciudad, estableciendo un patrón que aplica nuevas delimitaciones, a la manera del primer segmento de forma sucesiva en el espacio urbano (ver Figuras 7.1-2 y 7.1-3).

La "zonificación" resultante de éste patrón de inversiones, se describe a continuación (ver Tabla 7.1-1):

o Centro Financiero. En primer lugar, se define un área de exclusividad total, conformada por un puñado de barriadas de Bella Vista (La Cresta, Bella Vista, Campo Alegre, Marbella y Obarrio), y de San Francisco (Paitilla, Punta Paitilla, Altos del Golf y Viña del Mar), que concentran el 44.2% de la inversión residencial privada de la ciudad de Panamá, a pesar de que sólo cuentan con el 2.4% de su población. El costo promedio de una unidad de vivienda en el sector, es de B./120,000.
o Centro. Que comprende el resto de los barrios del corregimiento de Bella Vista (El Cangrejo, El Carmen, Nuevo. Rep. El Carmen), la mayor parte de los barrios del corregimiento de Betania sobre la vía Tumba Muerto (La Alameda, Dos Mares, Bulevar El Dorado, Villa de las Fuentes y Santa María), y los barrios de San Francisco y Coco del Mar, en San Francisco. El promedio de costo por unidad de vivienda, en este caso, es de B./60,000.
o Intermedia. Compuesta por algunos de los barrios más antiguos de Betania (Betania, Club X, El Ingenio), y los corregimientos de Pueblo Nuevo, y Parque Lefevre, del distrito de Panamá, y Amelia Denis y Victoriano Lorenzo, del distrito de San Miguelito. En este nivel también se sitúan tres corregimientos del Casco Viejo (San Felipe, Santa Ana y Calidonia). El promedio, por unidad de vivienda, es de B./31,000.
o Intermedia-Norte. En esta zona, se encuentran el barrio de Carrasquilla (en San Francisco) y los corregimientos de Río Abajo, J.D. Espinar, Las Cumbres y Chilibre. Costo promedio: B./19,000.

o Periferia Este. Abarca los corregimientos de Juan Díaz, Pedregal, Tocumen y Pacora, y en este nivel se encuentra también el corregimiento de El Chorrillo, en el Casco Viejo. El promedio aquí es de B./11,000.
o Periferia Noreste. Básicamente, el corregimiento de Belisario Porras, en San Miguelito, donde la inversión residencial mostró un promedio de B./8,000 por unidad.

Como se aprecia, el rasgo más sobresaliente de esta clasificación es la concentración de las inversiones, ya que sólo en dos zonas, se sitúan dos terceras partes de la inversión total (44% en el "Centro Financiero", 24% en el "Centro"), lo que deja muy poco para distribuir en el resto del espacio: 13% en la Intermedia, 10.6% en la Intermedia-Norte y 6.8% en el resto. El contraste resultante es extremo, ya que las dos primeras zonas que poseen menos del 6% de la población de la ciudad obtienen más del 68% de la inversión, mientras que las dos últimas, que albergan el 39% de la población, sólo reciben el 6.8% de la inversión privada.

El patrón espacial producido por la inversión privada en los seis tramos que se identificaron, representan niveles de costo promedio de las unidades de vivienda construidas en cada sector, que incluyen apenas los costos de construcción, mas no la tierra ni la urbanización. Esta omisión refuerza uno de los supuestos implícitos del análisis, vale decir, que el precio de la tierra depende del precio de venta de la vivienda producida, y remarca aún más las características de segregación por nivel de ingreso, ya que a los montos de inversión promedio habría que añadirles, para obtener un precio de mercado, los costos de la tierra, de la urbanización y de la promoción inmobiliaria. Del análisis de varios proyectos se obtuvo la participación de estos costos en los precios de venta final de las viviendas, los cuales, para fines ilustrativos, se presentan en el siguiente cuadro:

TABLA 7.1-2
Participación Relativa de Costos en Tres Proyectos de Vivienda Seleccionados

Fuente: Elaborado por el Consorcio.

Debe indicarse, por último, que el patrón anteriormente descrito, de segregación/concentración, no es nuevo. En realidad, se ha venido "perfeccionando" durante, al menos, los últimos 25 años, a juzgar por las cifras que presentan las estadísticas nacionales y que se extractan en la Tabla 7.1-3.__arriba

TABLA 7.1-3
Participación de la Población y de la Inversión Residencial Privada en Áreas Seleccionadas,
Años 1970, 1980 y 1990, ciudad de Panamá

Fuente: Elaborado por el Consorcio.

Como puede apreciarse, en los corregimientos del "Centro" (Bella Vista, Betania y San Francisco), se agrupaba, en 1970, la quinta parte de la población de la ciudad. Sin embargo, durante esa misma década, el volumen de inversión residencial privada en estos corregimientos fue casi la mitad del total de la ciudad. Para 1980, la población de esta zona Central, aunque había aumentado levemente (de 100,000 a 107,000, respecto de 1970), tenía un peso relativo menor en la población total de la ciudad. No obstante, la inversión residencial privada, durante el decenio 1980, alcanzó una nueva cima: 57% de la inversión residencial total. Ya en 1990, la población del "Centro" descendió en cifras absolutas (105,000 habitantes) y relativas, al paso que el primer lustro de la década mostró una concentración aún más ostensible, con cerca de tres cuartas partes de la inversión residencial privada.

Por comparación, al observar el comportamiento de una de las áreas de más rápida expansión poblacional en la ciudad, la Periferia Este (corregimientos de Juan Díaz, Pedregal, Tocumen y Pacora), el patrón de inversión privada durante el mismo período casi no varió entre 1970 y 1995. En cambio, su población, que representaba el 10.8% de la ciudad en 1970, alcanzó el 23% en 1990, equivalente a 190,000 personas, casi dos veces la población de los corregimientos del "Centro".__arriba

7.3 Panamá Oeste

La distribución espacial de la inversión en Panamá Oeste no posee un patrón tan claro como el observado en la ciudad de Panamá. Esto se debe, en parte, a que sólo recientemente (últimos 15 años), la inversión privada ha enfocado el área oeste con interés. Sólo a partir de mediados de los años 1980, con la aparición de proyectos de viviendas en serie en Vista Alegre, corregimiento del distrito de Arraiján, puede hablarse de inversiones de relativa importancia en este sector del AMP.

Esta nueva frontera de inversión, entre 1985 y 1990, duplicó el número de viviendas en un solo corregimiento, Vista Alegre, con lo cual éste pasó a ser uno de los corregimientos de más rápido crecimiento en el país. El auge de nuevos proyectos se mantiene aún y se ha extendido a los corregimientos vecinos de J. D. Arosemena y Arraiján (cabecera). Se calcula que, durante los últimos diez años, se han edificado más de 10,000 viviendas en el distrito, lo que ha traído, en consecuencia, una activa valorización en el mercado de tierras, particularmente en aquellas parcelas situadas en los alrededores de las vías Interamericana, Vacamonte y autopista Arraiján-Chorrera. En el distrito de La Chorrera, el proceso es más lento, ya que durante el mismo período, el número de viviendas no alcanza las 1,500 unidades, aunque debe indicarse que más de dos tercios de estas surgieron apenas durante los años 1993-1996 (ver Figura 7.3-1).

FIGURA 7. 3-1

La marcada concentración de producción de vivienda privada de bajo costo en este sector del AMP ha dejado una huella que puede describirse, al igual que en la ciudad de Panamá, como una suerte de zonificación que se manifiesta en términos de los precios de las viviendas construidas, y que ha definido tres zonas de especialización: una en el poblado de Arraiján, otra en Vista Alegre y otra en el corregimiento del Barrio Colón, en Chorrera.

La primera, en Arraiján, sigue el patrón de costo-distancia observado en la ciudad de Panamá, donde, a 10 y 15 kms. del centro financiero (Juan Díaz, J. D. Espinar, Las Cumbres), aparece una oferta de vivienda cuyos costos promedian los B./ 20,000 y que, en el caso de Arraiján, aparece con un costo promedio inferior: B./ 16,000.

La segunda y, con gran ventaja, la más importante, es al área de Vista Alegre, donde se ha concentrado un extenso conjunto de viviendas cuyos costos oscilan entre B./ 6,000 y 7,000. El éxito comercial de estas viviendas ha animado un proceso continuo de inversiones, con urbanizaciones que comprenden varios miles de unidades habitacionales, como Ciudad Vacamonte o más, recientemente, El Tecal, que proyecta unas 8,000 viviendas durante los próximos 6 años. El atractivo de la zona parece derivarse fundamentalmente de su localización, ya que en Panamá Este la oferta similar sólo aparece en áreas tan distantes del centro como Tocumen y Alcalde Díaz.

En tercer lugar, ha comenzado a perfilarse una zona al oriente de Chorrera, en el corregimiento de Barrio Colón, donde, durante los años 1970, se realizaron obras de urbanización para proyectos que nunca vieron la luz (Mastranto, El Limón) y que, actualmente, vuelven a ser presentados dentro de un tramo de costos similar al de Arraiján. En este caso, la mayor distancia respecto al centro de la ciudad de Panamá se compensa por una abundante disponibilidad de espacio, que todavía permite una planificación más racional de usos y funciones en un sector cuya ubicación, en el centro geográfico de Panamá Oeste, está llamado a ser el núcleo de este extenso y disperso conjunto urbano.

Finalmente, debe señalarse la emergencia de un importante submercado de tierras, correspondiente a las áreas ocupadas en tierras de la antigua Zona del Canal, contiguas a los poblados de Arraiján y Veracruz, ya que se trata de una extensión considerable, unas 500 has., en las que, a través de mecanismos de autogestión, y mediante organizaciones de la comunidad, se ha logrado, en diez años, llevar adelante el mayor proceso de autoconstrucción y autourbanización del que se tenga registro en el país, y se ha obtenido de las autoridades un precio de venta adquieren la tierra quienes la ocupan, a razón de B./ 2.00 por m², equivalente al precio comercial de las áreas que en la actualidad se están urbanizando, por parte del sector privado, en La Chorrera y Vista Alegre. __arriba

7.4 Área Metropolitana de Colón

La situación del mercado de tierra y vivienda en el Área Metropolitana de Colón (AMC), por su parte, no puede compararse con ninguna de las descripciones anteriores, ya que las características del emplazamiento de esta ciudad, enclavada en medio del territorio de la antigua Zona, establecieron una forma particular de aprovechamiento del espacio, apoyada sobre todo en la vivienda de cuartos de alquiler (inquilinato), una forma de vivienda multifamiliar muy rentable, en estructuras de madera, desarrollada durante el primer tercio del siglo, y que aún en 1990, representaba más del 40% de la vivienda de la ciudad.

Adicionalmente, y esto es tal vez lo más importante, dentro de la propia ciudad de Colón se creó, desde 1948 y sobre tierras estatales, un complejo de bodegas y tiendas para mercancía al por mayor, la Zona Libre, que instaló un modelo de acumulación apoyado en los servicios al comercio internacional (almacenaje, reexportación) y basado en la posición geográfica de Colón como terminal del Canal, vecina del mayor de sus puertos (Cristóbal). Esta actividad, orientada hacia el exterior, redujo la importancia económica de la ciudad y de su gente, por lo que la tierra urbana no alcanzó los niveles observados en Panamá, a pesar de tratarse de una ciudad con una cantidad limitada de superficie, lo que, en otras circunstancias, habría favorecido la valorización. De esta manera, la Zona Libre llegó a ocupar un tercio del área de la isla Manzanillo, asiento original de la ciudad, y se convirtió en el mayor objetivo de la inversión privada en el distrito. Lo anterior también explica un fenómeno que sólo ocurre en Colón, la preponderancia de la inversión no residencial en el conjunto de la inversión privada (ver Figura 7.4-1). Durante la década de los años 1980, la inversión no residencial representó el 90% de la inversión en construcción; durante el presente decenio, hasta el año 1996, el 82%, en tanto que, de ésta, tres cuartas partes corresponden a la Zona Libre.

El marcado atractivo que la Zona Libre ejerce sobre la inversión privada, es un indicador de la especialización que las funciones de sus servicios comerciales han alcanzado, y remarca el contraste de la inversión en vivienda, que no obtiene siquiera el 3% de la inversión residencial en la RMP, a pesar de que el distrito de Colón cuenta con más del 10% de la población regional. Esto último refleja el menoscabo a la calidad de vida que la ciudad ha experimentado durante los últimos decenios. __arriba

FIGURA 7.4-1

Fuente: DEC

Con la entrada en vigencia de los tratados del Canal, la incorporación de las áreas revertidas introdujo un nuevo elemento en este complejo panorama, al hacer disponibles, en la inmediata vecindad de la ciudad, abundantes tierras que fueron ocupadas principalmente por pobladores de bajos ingresos, tal como ocurrió en el sector de Arraiján, en Panamá, aunque, a diferencia de aquel, las barriadas se localizaron a lo largo de la carretera, en un área de mayor valor, conocida como el "corredor" de Colón.

La ocupación "informal" del área revertida, que se suma a los conjuntos de vivienda pública en Puerto Escondido, Villas del Caribe y Los Lagos, situados también en torno al "corredor", ha establecido una zona de vivienda popular en las afueras de la ciudad, desarrollada exclusivamente por el sector público y los pobladores. El sector privado, por su parte, se ha concentrado en el corregimiento del Barrio Norte, en el área conocida como Nuevo Cristóbal y allí realiza más o menos el 70% de sus inversiones, en una modalidad que recuerda el patrón de tramos de la ciudad de Panamá, ya que el costo promedio de las unidades de vivienda en el sector es de B./ 55,000, mientras que el restante 30% se coloca en las afueras (Cativá, Puerto Pilón, Sabanitas), en costos que promedian B./ 19,000 por unidad de vivienda.

Aparecen así tres zonas diferenciadas, como en la ciudad de Panamá, por el monto de la inversión en la vivienda construida en ellas, donde la ciudad de Colón, en el corregimiento de Barrio Norte, y más específicamente, en el área de Nuevo Cristóbal, se define como un centro de inversiones privadas con viviendas de altos ingresos. Por su parte, en los centros poblados secundarios de Cativá, Sabanitas y Puerto Pilón y, generalmente muy cerca o sobre la carretera Transístmica, se realizan las pocas inversiones de vivienda media. Por último, las periferias de estos mismos poblados y el área revertida, especialmente al sur del corredor de Colón, absorben la inversión privada formal e informal, así como la inversión pública en vivienda popular.__arriba

7.5 Conclusiones

De los análisis anteriores se desprende una conclusión general, aplicable a ambas ciudades: la tierra urbana sólo es accesible para la población de bajos ingresos, si esa población utiliza medios informales de ocupación. Esto ha llegado a ser así, puesto que el precio que paga el usuario final de la tierra urbana se conforma sobre un precio que representa, en primer lugar, la valorización por efecto del nivel de servicios urbanos a los que la tierra tiene acceso, que se manifiesta en forma de "renta de la tierra", al cual se añade el precio de producción (costo de producción más ganancia) del espacio construido, ya que la realización mercantil de la tierra, a nivel del usuario individual, sólo se obtiene si esa tierra actúa como soporte de edificaciones, usualmente del bien vivienda.

Los casos de fraccionamientos de la tierra, para la venta formal de lotes urbanizados, son escasos, puesto que el sistema de crédito no suele conceder préstamos para urbanización (sí para construcción) y tampoco financia la compra de lotes (sí de casas).

Es evidente, a partir de los costos declarados en las solicitudes de permisos de construcción, que, como resultado de la presente estructura de costos, más de la mitad de la población de ambas áreas metropolitanas, sigue estando por fuera del mercado formal de vivienda, el cual, además, muestra una marcada orientación hacia los grupos de mayores ingresos.
En la actualidad, el acceso a la tierra urbana como tal, sólo existe en dos formas:

o en el marco de una operación urbanizadora, que la adquiere en grandes parcelas para iniciar una acción que implica acondicionamiento, urbanización y construcción de viviendas para la venta, actividades que sólo puede emprender la promoción inmobiliaria;
o en el marco de una ocupación de hecho, que implica presencia continua de los pobladores, delimitación de terrenos y construcción de ranchos y, posteriormente, mensura, legalización y dotación de infraestructuras por las autoridades.

Es evidente que, en el primer caso, la formación del precio del bien final, la vivienda, tiene múltiples determinantes, que inciden en su incremento y que lo sitúan fuera del alcance de la mayor parte de la población. Como puede verse, la tierra es apenas uno de ellos, y así, el acceso a la tierra por la vía de la ocupación de facto, antes de que se inicie su ciclo de incorporación formal al mercado (del que saldrá convertida en un lote urbanizado con una vivienda), es la única opción de adquisición de un lote para la población que constituye la demanda no solvente.

Por otra parte, la economía de mercado tiende a absorber la totalidad de la tierra urbana, ya que la urbanización informal termina obteniendo su legalización y, con ella, un precio de mercado sobre las tierras que ocupa. Por esta razón, las únicas posibilidades de acceso a nuevas tierras, suelen presentarse en las áreas más distantes, en la frontera de la ciudad, donde el mercado urbano no ha hecho aún su aparición, o donde la tierra sea de propiedad pública, lo que facilita la ocupación, ya que no hay un propietario visible que acuda a reclamar el respeto de sus derechos. Esto explica, por ejemplo, la ocupación tolerada de tierras públicas en el antiguo cuartel de Tinajita, en San Miguelito, o en las áreas revertidas de Arraiján y el corredor de Colón, y el reciente desalojo de una finca privada contigua a la barriada 24 de diciembre, en Pacora.

Los casos anteriores, con excepción de la ocupación de las áreas revertidas, muestran invariablemente, como resultado de la incorporación de la tierra al mercado, un uso social diferencial en relación con las funciones propias de la estructura urbana (comercio, industria, vivienda, recreación, etc.). Esto se manifiesta a través de la estratificación de los niveles de precios, que opera como barrera económica de acceso a la tierra urbana, y produce un espectro de segregación socioespacial que se refleja en lo que puede denominarse "precio de entrada" para determinadas zonas de las dos áreas metropolitanas, a la manera en que se distribuyen los asientos para una función de teatro, con primeras filas, palcos y galería. El efecto de este "precio de entrada" al espacio urbano limita severamente el acceso a la tierra de una vasta mayoría de la población, en todo el ámbito de la inversión privada: la oferta de vivienda comercial, en su estrato más bajo, requiere ingresos familiares mensuales de B./400 y una estabilidad laboral de al menos dos años, que margina a los trabajadores eventuales y por cuenta propia. Solamente el requisito del ingreso, en el distrito de Panamá, descalifica al 40% de los hogares. En el resto de la RMP la proporción es aún mayor: San Miguelito, 42%, Arraiján, 49%, La Chorrera, 57% y Colón, 49%.

El resultado de este modelo de desarrollo urbano, que concentra la inversión privada y que excluye a un número tan amplio de pobladores para acceder al mercado formal de vivienda, es la continua expansión urbana, generalmente por la única vía disponible, la autoconstrucción, hacia los puntos extremos de los ejes de crecimiento al norte, este y oeste, en el caso de Panamá, y al suroeste, en el caso de Colón.

El estiramiento incesante de las fronteras urbanas, que resulta de este proceso, provoca un cúmulo de consecuencias negativas para los pobladores y la ciudad, ya que el conjunto de acciones de hecho que acompañan el desarrollo de un asentamiento espontáneo no suelen prever otros requisitos de urbanización como la instalación de redes de servicio y, especialmente, vías y comunicaciones con otras áreas. Este último, es un fenómeno que también se presenta como consecuencia de la agregación sucesiva de pequeñas urbanizaciones privadas, donde el aprovechamiento comercial del suelo hace a un lado consideraciones sobre el entorno inmediato y la ciudad, y termina por convertirse en un freno a la valorización de la propia área y de zonas contiguas.

La segregación que resulta del modelo urbano en cuestión, es lo suficientemente perjudicial como para afectar a todos los estratos, incluso los que gozan de mayores privilegios. Obviamente, donde presenta la imagen más chocante es en las periferias desprovistas de infraestructura y servicios básicos, donde la vivienda precaria es el único cambio en el paisaje. A continuación, sin embargo, se presentan vastas áreas de viviendas realizadas por autoconstrucción, legalizadas o en vías de serlo, que se van imbricando en un tejido apretado con las viviendas en serie producidas por el sector oficial o privado y que, en conjunto, conforman extensas "barriadas dormitorio", donde sólo la vivienda y unos pocos servicios de apoyo comercial constituyen los exiguos atractivos del área y donde el transporte -modos, costos, horarios, distancias, etc.-, es un aspecto fundamental de la vida.

En el otro extremo, las zonas progresivamente más exclusivas hacia el centro, convertidas en el destino de la mayor parte de las inversiones en comercio, vivienda y servicios, comienzan a padecer, por exceso, de una cantidad de problemas que van erosionando su calidad de vida. En este caso, la sobresaturación de actividades, particularmente de comercio y de servicios, hace que el acceso, la salida y la circulación en estas áreas, se conviertan en problemas mayores. Igualmente, la dotación de infraestructuras, largamente superada por las demandas que literalmente se apilan en estas zonas, requieren intervenciones de consideración por parte del Estado (nuevas vías, recolección de basuras, disposición de aguas negras, áreas de estacionamiento, etc.), para preservar el valor del entorno y la calidad de vida, que se ven amenazados por la saturación.

Este doble efecto combinado por una parte, concentra inversiones y, por la otra, establece barreras en función del ingreso, y debido a está, sin embargo, destinado a desaparecer los efectos derivados de la plena incorporación física y económica del área del Canal, ya que tal acontecimiento pone a disposición de las ciudades, en Panamá y Colón, una superficie considerable de tierras muy bien localizadas, de propiedad estatal, cuyo ingreso en el mercado permite contrarrestar las prácticas especulativas que han llevado a establecer las mencionadas "barreras". Además, concreta la importancia económica del sector marítimo y del turismo, cuyo desarrollo proyecta un incremento acelerado del empleo. Estos fenómenos no solamente plantean un cambio en la tendencia concentradora espacial y sectorial que gira en torno al Centro Financiero, y al sector de comercio y servicios, respectivamente, sino, y esto es lo más importante, amplía las posibilidades en términos de empleo e ingresos para la mayor parte de la población metropolitana, lo que permitiría superar las trabas que la segregación por ingreso ha establecido en la actualidad.

Esto podría significar, al año 2020, la virtual desaparición de las barriadas de vivienda espontánea y su transformación en vecindarios mejor equipados y con una calidad de vida superior. En el mismo sentido, los barrios de vivienda en serie, cuyo propósito en la ciudad de hoy se ha limitado a producir unidades de vivienda en función de la escasa capacidad de pago de la población y que, gracias a esto, constituyen vecindarios desprovistos de todo lo que pueda parecer suntuario, también se verán afectados positivamente por las demandas de mayor calidad que puede plantear una población mejor remunerada.

Por último, el financiamiento bancario, que opta preferencialmente por los proyectos de menos riesgo, que suelen ser los de mayor costo, también puede ver mitigados sus temores ante el financiamiento de vivienda popular, al existir una situación de pleno empleo que garantice sus inversiones inmobiliarias.

Todos estos fenómenos, por su compleja interrelación, exigen una acción concertada que conjugue aspectos técnicos con instrumentos de política, ya que lo que está en juego no es solamente un problema de distribución o de mitigación de la desigualdad, que, de todas formas, no se resuelve con instrumentos de planificación física, sino del propio funcionamiento de la ciudad y de la calidad de la vida urbana para todos sus habitantes. Precisamente, este reconocimiento ha constituido la principal base de apoyo a la propuesta estratégica de desagregación, descentralización y redistribución de los centros de actividad urbana. Dicha estrategia, junto con una más equitativa distribución de infraestructuras y equipamientos colectivos, son, a su vez, las bases fundamentales para la redistribución de la inversión, que partiendo de las zonas más privilegiadas y restringidas del espacio urbano, se oriente hacia las Areas Metropolitanas en su conjunto. Ante la inminente ruptura del modelo imperante de concentración/segregación, es preciso, entonces, que el Plan para el Desarrollo Urbano de las Areas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico sea implementado con urgencia. La rapidez y el compromiso aplicados a la ejecución del Plan son de capital importancia, y no precisamente por sus aspectos de previsión de necesidades futuras, sino como una herramienta de planificación para el momento presente, pues está visto que la actual tendencia, que aún puede mantenerse algunos años por efecto de la inercia, no sólo amenaza con desvalorizar porciones importantes del espacio urbano (ver, por ejemplo los casos de Colón, La Cresta, Punta Paitilla o, en el momento presente, Bella Vista), sino también hace más onerosos los desplazamientos, ejerce una peligrosa presión sobre ecosistemas vecinos (bosques, manglares, cuencas hidrográficas, cuya existencia es una garantía para la vida urbana) y, por lo tanto, compromete el desarrollo futuro -el aspecto duradero o sostenible-, de las dos Áreas Metropolitanas.

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá